CORTE D’APPELLO DI BOLOGNA
UFFICIO CENTRALE REGIONALE EMILIA ROMAGNA
Il sottoscritto WERTHER CASALI
espone quanto segue
IN FATTO
- 1. Nelle giornate del 28-29 marzo 2010 si terranno le votazioni per l’elezione del presidente della giunta regionale e del consiglio regionale nelle regioni a statuto ordinario.
- 2. Il termine per la presentazione delle liste elettorali scadrà alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedente la data fissata per le elezioni, quindi entro le ore 12 del 27 febbraio 2010.
- 3. L’esponente ha avuto modo di apprendere, da diversi organi d’informazione, della manifestata intenzione di candidarsi a Presidente della Giunta Regionale della Regione Emilia Romagna espressa dal sig. Vasco Errani, attuale Presidente della Regione Emilia Romagna, carica che ricopre ininterrottamente dall’anno 2000.
- 4. Il sig. Vasco Errani ha già ricoperto due mandati completi e consecutivi quale Presidente della Giunta Regionale emiliano romagnola.
- 5. Entrambi questi mandati (2000–2005 e 2005–2010) sono stati svolti dal sig. Errani nella vigenza del sistema elettorale disciplinato dalla Legge Costituzionale n. 1 del 22 novembre 1999 che prevede l’elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Giunta Regionale.
- 6. L’esponente intende pertanto segnalare la situazione di incandidabilità del sig. Vasco Errani rispetto all’elezione a Presidente della Giunta Regionale della Emilia Romagna ai sensi art. 2, comma 1, lettera f), della legge n. 165 del 2 luglio 2004, che prevede espressamente “la non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto”.
- 7. L’esponente chiede pertanto che l’eventuale candidatura del sig. Vasco Errani non venga ammessa per i seguenti motivi.
IN DIRITTO
1. L’art. 2, comma 1, lettera f) della legge n. 165 del 2 luglio 2004 prevede espressamente che “……le regioni disciplinano con legge i casi di ineleggibilità, specificamente individuati, di cui all’articolo 122, primo comma, della Costituzione, nei limiti dei seguenti princìpi fondamentali:……f) previsione della non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto, sulla base della normativa regionale adottata in materia.”
La legge n. 165/2004, significativamente intitolata “Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione”, è stata emanata dal legislatore statale in colpevole ritardo rispetto a quanto dallo stesso previsto in occasione della riforma dell’art. 122 Cost che disciplina, al primo comma, la necessità che le singole regioni provvedano con legge a regolamentare “il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali…..nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica”.
A tale ritardo nell’emanazione della legge “quadro” si deve il fatto che le prime elezioni regionali con il nuovo sistema elettorale, nel 2000, si sono svolte in assenza di una normativa che disciplinasse i casi di ineleggibilità ed incompatibilità del Presidente della Giunta.
Detto inadempimento da parte del legislatore è cessato allorché è stata emanata la legge n. 165 del 2 luglio 2004.
Da allora la Regione Emilia Romagna, presieduta dal sig. Errani, non ha mai provveduto a disciplinare con propria legge i casi di ineleggibilità del Presidente della Regione. Non vi ha provveduto nemmeno in sede di approvazione delle più recenti modifiche apportate al proprio statuto con la legge regionale n. 12 del 2009, nè in sede di approvazione della disciplina del procedimento elettorale, cui ha messo mano nel medesimo anno 2009 con l’art. 53 della legge regionale n.24, ove null’altro è stato disposto se non tenere ferma, in via transitoria, la disciplina posta dallo Stato nella materia in esame con le leggi, n. 108 del 1968, n. 43 del 1995, e n. 1 del 1999, disciplina questa che tuttavia nulla prevede in materia di ineleggibilità del presidente.
Ciò per altro non impedisce l’applicazione diretta del meccanismo di ineleggibilità previsto dall’art. 2, comma 1, lett. f) L. n. 165/2004 che, costituisce un principio fondamentale della materia e dunque non eludibile in sede regionale.
La Ratio di tale principio è da rinvenire nell’intento di voler evitare una “deriva plebiscitaria” e, cioè, una suggestione irrazionale sull’elettorato, collegata al regime di elezione diretta del Presidente della Giunta; del resto questo limite è stabilito anche nelle costituzioni che prevedono una forma di governo presidenziale o semi-presidenziale, ed è analoga alla disposizione prevista dall’art. 51, comma 2, T.U.E.L. in relazione all’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia.
È allora evidente che, nel momento in cui il legislatore (che in adempimento di un compito assegnato direttamente dalla Costituzione, stabilisce con legge il fondamentale principio dell’ineleggibilità del Presidente della Giunta Regionale dopo la conclusione del secondo mandato consecutivo) intende porre un limite ben definito alla potestà legislativa della Regione in materia, quest’ultima non possa aggirare l’ostacolo semplicemente omettendo di legiferare sul punto.
In tal senso la Regione Emilia Romagna, retta dallo stesso soggetto che oggi si ricandida alla Presidenza, non ha emanato, come già evidenziato, alcuna legge in materia di incompatibilità ed ineleggibilità del Presidente della Giunta.
Tuttavia, il cogente divieto posto dalla lettera f) della citata norma – qualificato come “principio fondamentale” (e quindi costituente limite invalicabile alla potestà legislativa regionale) dall’art. 122 Cost.- deve applicazione immediata e diretta per le motivazioni che in prosieguo si vanno ad esplicare.
In primo luogo si evidenzia che, in mancanza di leggi regionali eventualmente abrogatrici, i precetti di legge statale trovano comunque, medio tempore, integrale applicazione anche in materie di competenza regionale.
Ciò è ritenuto pacifico dal legislatore statale, dalla dottrina e persino dalla giurisprudenza costituzionale.
Ragionare diversamente, ovvero ritenere l’inapplicabilità diretta della norma statale in questione, avrebbe l’effetto di svuotare di ogni contenuto la portata della norma stessa così come intesa dal legislatore il quale, lo si ribadisce, a sua volta ha disciplinato in tal modo la materia su pressione del legislatore costituzionale.
Non c’è chi non veda come la Regione Emilia Romagna, che nel 2004 era presieduta dal medesimo soggetto che ha manifestato l’intenzione di ricandidarsi, non ha provveduto (in sei anni!) a disciplinare i casi di ineleggibilità del Presidente e degli altri membri della Giunta Regionale nonché del Consiglio Regionale come previsto dalla norma statale.
Non solo: con Legge Regionale Statutaria n. 13 del 31 marzo 2005 la Regione Emilia Romagna ha adeguato lo Statuto alle modifiche sostanziali introdotte con la riforma del Titolo V della Costituzione, e tuttavia senza dettare previsioni in ordine ai casi di ineleggibilità del Presidente della Giunta.
Ritenere inapplicabile in via diretta il criterio previsto dalla lettera f) del comma 1 dell’art. 2 della legge 165 del 2004, per l’assenza di una Legge Regionale in materia, consentirebbe allo stesso soggetto che presiede la Regione Emilia Romagna da 10 anni, di essere rieletto nel 2010, di non emanare la legge sulle ineleggibilità per altri 5 anni, di essere eventualmente rieletto nel 2015 e così via, vita natural durante, frustrando definitivamente le previsioni del legislatore statale che verrebbero dunque ad essere private di ogni efficacia vincolante.
Occorre peraltro sottolineare come la scelta di dotare di portata precettiva immediata la disposizione sull’ineleggibilità previsto dalla lettera f) sia stata opportunamente ponderata dal legislatore statale come emerge dalla lettura dei lavori preparatori alla legge dai quali si apprende che il testo legislativo fu modificato dal Senato per “sopprimere” la “libera scelta delle Regioni di avvalersi o meno di tale possibilita`” di “prevedere che il Presidente, eletto a suffragio universale e diretto, non può essere eletto immediatamente per la terza volta”.
A prescindere dal contenuto dei lavori preparatori, tale netta scelta metodologica la si può carpire dalla diversa sostanza e carattere impressi dal legislatore alla norma in oggetto -contenente il divieto del terzo mandato consecutivo per il Presidente Regionale- rispetto alle altre norme sull’ineleggibilità contenute nella medesima legge: balza infatti agli occhi che, mentre ogni altra disposizione contenuta in tale comma 1 dell’art. 2, dalla lett. a) sino alla lett. e), ha sostanza di indirizzo o di orientamento -di cui il legislatore regionale dovrebbe colmare i vuoti o dirimere le incertezze residue per poter giungere a confezionare una norma a carattere applicativo- la disposizione della lett. f) si distingue per la sua compiutezza, tale da poter individuare il divieto di terzo mandato come precetto di applicazione pronta ed immediata: cosa potrebbe essere aggiunto per chiarificare una norma che già prevede “la non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto”?
Dottrina e giurisprudenza sono solite distinguere tra cause di incandidabilità ed ineleggibilità ove “le prime non sono sanabili in quanto incidono oggettivamente e preclusivamente sulle capacità di elettorato passivo, con conseguente nullità dell’elezione, le seconde incidono diversamente sull’esercizio della stessa capacità, potendo l’ostacolo essere rimosso per volontà dell’interessato”[1].
Costituisce certamente motivo ostativo, insormontabile e non sanabile, rispetto ad un’ipotetica immediata rielezione del sig. Errani, l’avere lo stesso ricoperto il duplice mandato: nell’ipotesi in cui il sig. Errani fosse candidato ed eletto, nulla potrebbe essere fatto, a posteriori, per eliminare tale insanabile vizio.
Ed in presenza di un vizio non sanabile, di tale guisa, prescindendo da dispute terminologiche sull’indole di cause di “ineleggebilità” ovvero di “incandidabilità” siamo effettivamente in presenza di una situazione che “ha carattere originario ed irremovibile, realizzandosi sin dalla presentazione del candidato alle elezioni e non trovando rimedi possibili da parte sua una
volta eletto, sicché il successivo accertamento da parte degli organi competenti non può che avere natura dichiarativa ed effetto “naturalmente” retroattivo”.
Anticipando infine una delle possibili “contestazioni” rispetto all’applicabilità alle prossime elezioni regionali del divieto di cui alla lettera f), si sottolinea come la norma, in relazione all’applicazione richiesta dall’esponente, non possa certamente essere qualificata come retroattiva: la stessa, infatti, non estende la sua efficacia al tempo precedente a quello della sua emanazione o della sua entrata in vigore (lo sarebbe stata laddove avesse prescritto testualmente che essa andasse applicata anche alle elezioni già avvenute).
In realtà la norma si limita a provvedere, per il futuro, la non immediata rieleggibilità a Presidente della Giunta Regionale di chi ha già ricoperto per due mandati consecutivi dell’incarico.
Ed è evidente che, laddove il legislatore avesse voluto intendere che i mandati ricoperti prima dell’emanazione di tale norma non andassero quantificati ai fini del calcolo, lo avrebbe inevitabilmente espresso.
Nel caso di specie, l’art. 2, comma 1, lett. f), l. n. 165/2004 ha previsto la “non immediata rieleggibilità” in relazione alla circostanza dello “scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto”, da valutarsi, quest’ultima circostanza, in relazione alla disciplina vigente al tempo del suo verificarsi e dunque da considerarsi come semplice “fatto presupposto” o “fatto generatore” che la legge sopravvenuta non tocca. L’unico fatto che l’art. 2, comma 1, lett. f) della l. n. 165/2004 disciplina in modo vincolante e pro futuro è la “rielezione” del Presidente, che la norma può vietare, ed in effetti vieta, sino dalla sua entrata in vigore, sebbene in relazione al fatto storico pregresso di due precedenti mandati a suffragio universale, su cui non si manifestano vincoli retroattivi.
Ne discende che il divieto di rielezione dell’ art. 2, comma 1 lett. f) della l. n. 165 del 2004 ben può trovare applicazione da subito, senza per questo manifestare alcun effetto da bollare come retroattivo, nel caso di chi, come l’attuale Presidente della Regione Emilia Romagna, per fatto storico pacifico ha già ricoperto quella medesima carica per due mandati consecutivi, in base ad elezione popolare diretta (2000-2005 e 2005-2010); e ciò ancorché lo stesso art. 2, comma 1 lett. f) della l. n. 165 del 2004 sia entrato in vigore solo dopo l’inizio del primo (2000-2005) dei due mandati che il Presidente ha ricevuto in passato, in virtù della disciplina allora vigente.
Il ragionare diversamente vorrebbe dire d’altronde non solo posticipare enormemente nel tempo (al 2015) l’effetto di un divieto di rielezione già in vigore dal 2004, frustrandone sino ad allora la ratio limitatrice dell’acquisizione di una posizione di personale vantaggio sui potenziali contendenti da parte di chi ricopre lungamente la carica, ma vorrebbe dire anche tradire la ragione di fondo per cui in genere è stabilito il principio di irretroattività delle leggi.
La ragione di fondo del principio di irretroattività delle leggi, anche come rappresentata dalla giurisprudenza, è nella salvaguardia della buona fede come ignoranza incolpevole di modificazioni che potrebbero sopraggiungere, e dunque nella salvaguardia di “situazioni maturate e consolidatesi attraverso forme e modalità che non possono venir meno in conseguenza di fatti sopravvenuti”.
Una tale ragione di fondo di tutela della buona fede non ha, in maniera persino intuitiva, nulla ha che spartire con la situazione del Presidente Errani, il quale sin dal 2004, e dunque ancor prima della conclusione del primo dei due mandati consecutivamente ricevuti ed espletati alla Presidenza della Regione, perfettamente conosceva l’impedimento ad una successiva terza rielezione.
Nel caso nostro, tuttavia, è proprio il tenore stesso dell’art. 2, comma 1 lett. f) della l. n. 165 del 2004 a suggerire il risalto da accordare al mandato elettivo del Presidente della Regione in corso al momento della sua entrata in vigore, ai fini dell’applicazione per l’avvenire del divieto di “immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo”, allorché riferisce il divieto stesso all’ “eletto a suffragio universale e diretto”. Tale riferimento rende esplicita la rilevanza da accordare al primo mandato “a suffragio universale e diretto”, che era appunto in corso nel 2004, e nel contempo esclude che possano rilevare mandati svolti come Presidente
indirettamente eletto dal Consiglio regionale.
E questa soluzione è, ripetesi, ragionevolissima: poiché, proprio a tener conto che la stessa persona potrebbe aver esercitato anche altri precedenti mandati di Presidente della Regione in quanto indirettamente eletto dal Consiglio regionale, il postulare che l’art. 2, comma 1 lett. f) della l. n. 165 del 2004 non permetta di tener conto dell’effettuazione del mandato a suffragio universale e diretto in corso alla sua entrata in vigore potrebbe davvero rendere del tutto velleitario lo scopo del disposto legislativo il quale, giova ribadirlo, è quello di evitare l’accumulo di potere personale di chi ricopra troppo lungamente la carica.
Tutto quanto sopra, peraltro, è già stato evidenziato dalla Suprema Corte con riguardo ad analogo problema della non immediata rieleggibilità dei sindaci dopo il secondo mandato consecutivo, posto che le leggi elettorali che hanno inteso dispiegare efficacia solo a decorrere dalla legislatura successiva a quella in corso, lo hanno previsto in via esplicita (Cass., sez. I, Civ., 29 gennaio 2008, n. 2001).
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In ragione di quanto fin qui esposto e dedotto l’esponente chiede che le S.V. Illustrissime, in sede di esame della candidatura del sig. Errani, non ammetta la stessa per i motivi evidenziati in ricorso.
Nella denegata ipotesi in cui la candidatura del sig. Errani non dovesse essere eliminata l’esponente si riserva comunque di impugnare l’eventuale deliberazione del Consiglio Regionale della Emilia Romagna di convalida dell’ennesima elezione del sig. Errani.
Rimini-Bologna, 26 febbraio 2010
Werther Casali
RADICALI CONTRO L’ILLEGALITA’: decisa la data dell’udienza sul ricorso contro la convalida dell’elezione di Vasco Errani a presidente della Regione Emilia Romagna.
